今年是金融監管的大年。從去年年底的中央經濟工作會議到今年的兩會政府工作報告、全國預算執行報告、國務院機構改革方案的表述與內容來看，防范化解地方政府債務風險成為當下中央監管層關注的重點，防風險重視程度遠高于往年。
本文以金融監管改革為切入點，簡要梳理了我國金融監管體制改革歷程；研究分析了此次金融監管改革的要點；同時針對此次改革的影響和釋放出的政策信號，提出地方政府債務風險防范化解的相關建議，供地方政府、城投企業參考借鑒。
一、金融監管改革的發展歷程
通過回顧可以看出，我國金融監管體系改革是隨著我國社會主義市場經濟的確立和發展，以及整個金融行業的不斷發展壯大而逐步展開的。具體來說，改革開放以來，我國金融監管改革主要經歷了四個階段【注釋1】。目前，正處在順應混業金融趨勢、完善以功能監管為主的金融監管體系的發展階段。
二、此次金融監管改革帶來的影響
1、此次金融監管改革要點
此次金融改革順應混業監管大趨勢和大背景，對既有金融監管框架進行了兩處改革，我們稱之為“一橫一縱”改革。
一是橫向改革，重點是進一步厘清頂層金融監管框架。在機構調整上，央行負責貨幣政策及宏觀審慎調控，國家金融監管總局和證券業協會負責金融機構行為監管，并且國家金融監管總局、證券業協會同屬國務院直屬機構。在監管職責上，企業債發行審核歸證監會負責，金融消費者權益保護統籌歸金融監管總局負責。
二是縱向改革，重點是捋順中央和地方層級監管效率。本輪金融改革之前，各地方金融監督管理局兼任金融發展與監管兩項職責，監管職能并不完全清晰。中央監管與地方金融監管局銜接并不順暢，客觀上地方金融監管效率有待提高。此次改革一則剝離地方金融監督管理局的部分管理職能，二則強化中央金融派出機構監管責任，提高地方金融監管效率。
2、改革帶來的變化及影響
從地方政府債務風險防范化解的角度看，此次金融機構改革主要帶來以下幾個方面的變化和影響。
一是地方政府融資將更加規范。此次改革之前，地方金融監督管理局兼具金融發展與監管職責，其監管職能并不清晰，在片面求發展理念下，部分區域地方政府干預金融、非法集資、債務鏈條斷裂等金融亂象及風險事件時有發生，導致區域性風險隱患突出。此次改革剝離了地方金融監督管理局的部分管理職能，強化中央金融派出機構監管責任，地方金融監管職權的強化，有助于提高地方金融監管效率，加強針對地方債務的系統化規范和監管，防止政府違法違規負債、債務規模不斷擴大，地方政府的融資行為將更加規范化。
二是直接融資效率將得到提升。作為中國金融監管改革的重要一步，證監會從國務院直屬事業單位直接提升為國務院26個直屬機構之一。適逢今年新股發行由原來的核準制改為注冊制，證監會負責股份公司的注冊、而交易所則負責上市審核。改革強化了證監會在金融監管體系中的地位，進一步加強了證券市場與國家金融政策的協同，增強了金融服務實體經濟的功能。另外，企業債發行審核權由發改委劃入了證監會，有利于統一信用債的管理，提高企業債券發行效率，提升債券融資規模，助力加快完善中國多層次資本市場體系建設，有效提高市場化直接融資的比重，對于促進地方債務風險化解，具有顯著的積極意義。
三是地方債風險防范化解將更高效。根據現代咨詢丁伯康博士在《深化改革是化解當前政府存量債務的關鍵》一文中的闡述，我們認為，債務風險的有效化解主要基于三個方面：第一是解決政府融資的隨意性問題，即規范政府融資行為，此次地方金融監管的強化將有效增強地方政府融資監管；第二是守住債務“紅線”和償債“底線”，此次改革使得中央監管與地方金融監管順暢銜接，金融混業監管系統得到進一步整合，穿透式監管將得到強化，將更有助于守住風險底線；第三是解決地方投資的盲目性、提高投資的有效性問題，通過發揮市場配置資源作用，提升市場化直接融資比重，將是比較合理的方向。綜合來看，此次金融監管改革做到了融資監管的集中統一，將顯著提升債務風險防范化解的效率。
三、對地方政府債務風險防范與化解的建議
當前我國經濟恢復的基礎尚不牢固，一些地方財政收支矛盾突出，地方財政面臨較大缺口，償債能力下降導致債務風險上升。對于防范化解地方政府債務風險這一重大問題，總書記在《求是》發文中提出了深化財稅體制改革、壓實省級主體責任、推進債務合并監管、加大存量隱債處置力度、加強融資平臺公司綜合治理等需落實的抓手。基于此次金融監管改革帶來的變化、影響，結合現代咨詢以往地方政府債務風險防范化解的相關研究成果，提出以下建議：
1、堅持“中央不兜底”原則
2021年以來，中央持續對地方債務風險化解強化問責，政策措施逐步趨嚴。今年1月，財政部部長劉昆表示，將進一步打破政府兜底預期，分類推進融資平臺公司市場化轉型，推動形成政府和企業界限清晰、責任明確、風險可控的良性機制，促進財政可持續發展。與此同時，財政部1月官網在回復人大代表提案時，針對地方政府債務風險，明確要堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”。通過建立市場化、法治化的債務違約處置機制，穩妥化解隱性債務存量，依法實現債務人、債權人合理分擔風險。本次金融機構改革，集中體現了中央對金融風險監管的重視和強化，尤其是強化了對地方金融風險的有效監管。地方政府債務化解應明確堅持“中央不兜底”原則，摒棄兜底幻想，打破簡單的債務騰挪、借新還舊等傳統固化的化債思路，重視地方債務風險防范與有效化解，加快城投平臺市場轉型發展步伐。
2、建立債務可循環的機制
在堅持大方向不變的前提下，各地區需要結合地方財政承受能力及發展狀況，通過“一城一策”來進行地方債務風險的化解以及新增債務風險的控制。重點圍繞加強債務總量控制、推進債務模式市場化轉變、以及增強債務與形成資產匹配度來具體實現。
一是完善地方債務總量控制機制。防范債務風險，最簡單也是最重要的辦法是進行總量控制。債務總量主要是控制債務存量和債務增量。目前，在債務限額方面，國務院確定各省級政府債務限額，省級政府確定省本級及各市縣政府債務限額。此外，2021年，國發5號文強調健全地方政府債務限額確定機制，并提出“一般債務限額與一般公共預算收入相匹配，專項債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配”。總量控制事關可持續性，因此，應持續完善債務比例、債務余額控制。
二是形成可持續的債務積累模式。要實現債務可持續，最重要的是形成以市場化風險定價為基準的可持續的債務積累模式。比如，取消政府隱性擔保、打破剛兌，包括打破市場的平臺信用等。地方政府融資平臺公司融資和擔保要嚴格執行相關規定，要有效地解決地方政府違規或變相提供擔保問題，只有這樣才能夠使得風險定價市場化，使得信貸配置與效率相匹配，從而實現高質量發展。
三是提高地方城投平臺債務與其形成的資產質量之間的匹配度。地方隱性債務大部分被用于基礎設施建設，但形成的資產往往質量不高，缺乏現金流或現金流較小。為此，一方面，要做好存量貸款管理，保證信貸資金合規使用，金融機構申請的貸款或其它項目融資須落實到符合條件的項目。另一方面，要加快存量資產盤活，有效降低資產負債，主要通過以下幾種方式：其一是重點通過資產證券化、基礎設施公募REITs等權益類公開市場，加快資產盤活；其二是地方政府可以通過政策推動，穩步推進混合所有制改革等方式引入民營資本，既推動國有企業市場化改革，也可以減持部分資產，用以彌補財政缺口；其三是積極利用國家倡導的市場化債轉股的方式，穩妥處理部分不良資產，降低企業杠桿。
3、嚴格規范政府預算管理
財政部《地方政府一般債務預算管理辦法》（財預〔2016〕154號）和《地方政府專項債務預算管理辦法》（財預〔2016〕155號）明確了地方政府債務作為地方財政收支的重要組成部分，依法應當納入各級預算管理，實現對地方政府債務“借、用、還”的全過程監控，增強地方政府債務透明度，強化對地方政府債務管理的監督，有利于規范地方政府舉債行為。
我們認為，地方政府債務化解要結合地方的財政承受能力，把控好短期風險控制與中長期體制改革的關系。為此，應嚴格政府預算管理，規范政府的舉債行為。金融監管強化不僅要防范地方城投平臺的隱性債務問題，同時也要規范地方政府的顯性舉債行為，強化地方政府的預算管理。按照新預算法，地方政府舉債融資必須通過發行債券進行。防范化解法定債務風險，重點在規范債券發行和使用，從預算約束、嚴格監管和信息公開等方面，加強“借、用、管、還”全過程的規范管理和風險防范。一要統籌政府資本支出和政府融資支出，實現資本預算對地方債務融資的有力約束。健全完善政府投融資規劃制度體系，增強政府投融資的前瞻性、計劃性、系統性和有效性。二要加強政府投資項目的全流程監督和管理。充分利用大數據等信息技術先手段，對政府投資項目所有環節加強監管，提高政府投資效率。三要要加大債券發行使用的信息披露力度，強化市場約束。四要注重提升專項債使用績效，建立舉債項目綜合評價制度，以評價為基礎完善項目庫動態調整、問責追責等機制。
4、有序推進地方債務置換
在摸清底數基礎上，采取過渡性政策措施，是債務化解的有效模式，而債務置換是當前重要而有效的過渡手段。通過債務置換，主要是解決兩個問題：一是減輕地方債務負擔。債券融資一般期限較長，融資成本相對較低，用它來置換短期、高息的銀行貸款等存量債務，可減輕利息負擔。二是降低債務風險。公益性基礎設施建設，項目大多周期長、見效慢，發行中長期債券可防范資金期限錯配，并將原來五花八門的政府性債務，通過置換來逐步規范政府的舉債行為。
此次金融改革，實現了企業債和公司債發行統一監管，將明顯提升債券發行效率，利于擴大債券發展規模。近年來，為對沖宏觀經濟下行壓力，國內貨幣政策逐步寬松，市場利率持續下行，在這一背景下，結合今年政府工作報告提出“防范化解地方政府債務風險，優化債務期限結構，降低利息負擔，遏制增量、化解存量”的政策導向，建議地方政府，充分爭取政策空間，重點推進債務風險較高的城投平臺，通過債務置換、重組等，加快優化企業債務期限結構，降低企業綜合負債成本，提高債務久期的匹配度，有效化解潛在違約風險，為企業轉型發展盡可能騰挪更多的空間。例如，可參考借鑒2022年底貴州遵義最大城投集團——遵義道橋約156億元銀行貸款重組案例，該債務優化重組優化了企業債務結構，極大緩解了企業短期償債壓力。同時，也要加大地方融資平臺公司清理規范力度，加強地方債務風險監測預警，防止債務風險與金融風險互相傳染。
5、全面提高直接融資比重
從政府工作報告和本次金融機構改革所釋放出來的政策信號看，地方政府債務風險防范化解的關鍵是推進融資平臺市場化分類轉型，通過市場化盈利逐步償還稀釋存量債務。為此，通過鼓勵公開市場發債等市場化的直接融資，強化市場在金融資源配置中的關鍵作用，一方面解決企業發展的合理融資需求，另一方面促進融資平臺的市場化轉型。我們認為，可以從以下兩個方面著手：
其一是促進發債主體評級提升，提高企業融資能力。2021年4月，交易所城投平臺采取“紅橙黃綠”分類管控，以及7月份銀保監15號文發布以來，城投主體信用評級提升成為企業獲得公開市場債券融資的關鍵。因此，建議有條件的地區推動以評級提升為目標的城投平臺整合重組，持續提升企業市場化融資能力，助力債務風險防范化解。
其二是結合城投平臺市場化轉型，積極推動國企上市融資。此次證監會提級管理及劃入企業債發行職能，提升了證監會在國家金融監管體系的重要性，也突顯出證券市場在債務風險防范化解中的關鍵作用，新一輪公開市場股權融資將成為地方債務化解的另一條重要途徑。為此，建議加快推進重點城投平臺內部企業的上市融資，實現城投平臺的市場化轉型與債務化解的協同推進。主要從以下幾個方面展開：一是強化企業內部分業經營。通過專業化產業化整合，將公益性資產、運營類資產以及經營性資產進行細分，將經營類資產集中于上市公司，集中發展核心業務板塊，減少政府依賴，培育市場化競爭力。二是打造上市平臺。將優質資產注入上市平臺，逐步將上市平臺非主業、非相關業務及資產置出，打造主要經營性資產的經營平臺，實現經營性資產的整體上市。三是引入戰略投資者。在資產重組優化之后，以合作共贏為理念，以技術融合、管理融合為重點，積極通過股權出讓的形式與行業內領先企業進行混改，提高業務的市場競爭能力，完善公司經營機制與治理結構，全面激發企業內生動力。