聚焦“兩類公司”改革：有何特性與發(fā)展路徑？
國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，國(guó)企改革一直是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記站在黨和國(guó)家的戰(zhàn)略高度，創(chuàng)造性地提出推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革的一系列新思想、新論斷和新指示，為國(guó)資國(guó)企改革指明了方向，提供了根本遵循。目前，國(guó)資監(jiān)管已經(jīng)從“管企業(yè)”“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，并形成較為完整的政策體系。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司（簡(jiǎn)稱“兩類公司”）試點(diǎn)是深化國(guó)企改革的重大創(chuàng)新，在授權(quán)放權(quán)與混合所有制改革的助推下，取得了顯著成效。
國(guó)資國(guó)企管理體制演進(jìn)脈絡(luò)
改革開放以來，我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。20世紀(jì)90年代，《中華人民共和國(guó)公司法》頒布實(shí)施，明確了公司的獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。隨著國(guó)企開始實(shí)施產(chǎn)權(quán)制度改革, 建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，“國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)”“國(guó)營(yíng)企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?guó)有經(jīng)濟(jì)”“國(guó)有企業(yè)”。2002年，黨的十六大決定進(jìn)一步推動(dòng)政資分開，將政府的公共管理職能與出資人職能分離。2003年4月，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)正式掛牌，之后國(guó)有企業(yè)改制及產(chǎn)權(quán)管理相關(guān)文件陸續(xù)出臺(tái)，地方各級(jí)國(guó)資委（局）相繼設(shè)立。國(guó)有資產(chǎn)逐步納入各級(jí)地方國(guó)資委監(jiān)管框架下，形成“國(guó)資委—國(guó)有企業(yè)”兩層監(jiān)督管理模式。雖然國(guó)有資產(chǎn)管理體制不斷完善，但是政企不分、政資不分的問題依然存在，出資人代表機(jī)構(gòu)與國(guó)家出資企業(yè)之間權(quán)責(zé)邊界不夠清晰，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管越位、缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象仍有發(fā)生，國(guó)有資本運(yùn)行效率有待進(jìn)一步提高。
黨的十八大提出全面深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司”概念，為國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革定下“管資本”導(dǎo)向。2015年，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)綱領(lǐng)性文件《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，并在隨后出臺(tái)了22個(gè)配套文件，從總體要求到分類改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國(guó)資管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失等方面，提出了國(guó)企改革的目標(biāo)和舉措，形成了“1+N”系列指導(dǎo)方案，為新時(shí)代國(guó)企改革搭建了“四梁八柱”（見表1）。
其中，《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》明確了改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制三方面的改革舉措：一是推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，準(zhǔn)確把握國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位，明確國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管重點(diǎn)，該管的要科學(xué)管理、決不缺位，不該管的要依法放權(quán)、決不越位，改進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方式和手段，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單。二是改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，明確國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司關(guān)系，界定國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與所出資企業(yè)關(guān)系。三是提高國(guó)有資本配置和運(yùn)營(yíng)效率，建立國(guó)有資本布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制，推進(jìn)國(guó)有資本優(yōu)化重組，建立健全國(guó)有資本收益管理制度。
黨的十九大以后，以“管資本”為主線的國(guó)企改革進(jìn)一步提速，政策指引日益清晰。《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》從功能定位、組建方式、授權(quán)模式、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式和監(jiān)督約束機(jī)制等對(duì)“兩類公司”進(jìn)行了明確的定義與規(guī)范。自2014年起，共有21家央企分三批參與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)。目前，“兩類公司”形成5家轉(zhuǎn)正國(guó)有資本投資公司、12家試點(diǎn)國(guó)有資本投資公司、2家國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的“5+12+2”格局（見表2）。
開展“兩類公司”試點(diǎn)，是深化國(guó)有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，是改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的重要載體，是推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要途徑，是落實(shí)以“管資本”為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的重要舉措。通過試點(diǎn)，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司以“管資本”的方式，把過去由政府行政部門對(duì)企業(yè)及國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接管理，變?yōu)閲?guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)通過專業(yè)平臺(tái)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行間接管理。國(guó)資平臺(tái)的功能屬性和發(fā)展定位逐步明確，國(guó)有企業(yè)分類管理進(jìn)一步落實(shí)，“國(guó)資委—國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”的三層管理架構(gòu)也趨向清晰。
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“兩類公司”改革的政策環(huán)境
“兩類公司”在國(guó)有資本運(yùn)作上擁有更大的靈活性與更接近市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)力，離不開國(guó)資部門對(duì)其實(shí)施的授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理模式。《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》列出了43項(xiàng)“放權(quán)清單”，其中取消事項(xiàng)26項(xiàng)，下放事項(xiàng)9項(xiàng)，授權(quán)事項(xiàng)8項(xiàng)，按照程序簡(jiǎn)化、管理精細(xì)、時(shí)限明確的原則，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，以提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和配置效率。《關(guān)于改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案的通知》明確了對(duì)國(guó)有資本管理的授權(quán)來源。政府授權(quán)方面，國(guó)務(wù)院采用了整體授放權(quán)的模式，通過取消國(guó)資監(jiān)管授權(quán)、權(quán)限下放的形式進(jìn)行對(duì)下授權(quán)；各級(jí)人民政府原則上是在國(guó)務(wù)院的授放權(quán)框架下開展地方“兩類公司”授權(quán)。《國(guó)務(wù)院國(guó)資委授權(quán)放權(quán)清單（2019 年版）》通過31項(xiàng)適用于“兩類公司”的授權(quán)事項(xiàng)，進(jìn)一步為“兩類公司”松綁。
在政府或國(guó)資部門為“兩類公司”授權(quán)放權(quán)之際，“兩類公司”也從集團(tuán)層面建設(shè)對(duì)下屬企業(yè)的授權(quán)放權(quán)體系。從實(shí)踐來看，“兩類公司”對(duì)子公司的授權(quán)放權(quán)體系主要包括統(tǒng)一編制集團(tuán)權(quán)限清單、下屬企業(yè)能力評(píng)估與分類授權(quán)、建立授權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、建立風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制四個(gè)方向。
統(tǒng)一編制集團(tuán)權(quán)限清單即對(duì)集團(tuán)對(duì)所屬子企業(yè)的核心管控事項(xiàng)進(jìn)行梳理，明確每個(gè)事項(xiàng)集團(tuán)應(yīng)履行審批、備案、禁止等權(quán)限，對(duì)不適用于集團(tuán)職能的權(quán)限率先實(shí)現(xiàn)下放。
基于下屬企業(yè)間在治理主體成熟度、產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化程度等維度的差異，集團(tuán)對(duì)下屬企業(yè)行權(quán)能力進(jìn)行評(píng)估并根據(jù)結(jié)果對(duì)子企業(yè)進(jìn)行能力分類；據(jù)此實(shí)施“一企一策”分類授權(quán)，以避免所授權(quán)限、工作開展節(jié)奏和下屬企業(yè)體量、能力不匹配，造成“一放就亂”。
授權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制則是將授權(quán)放權(quán)與子企業(yè)董事會(huì)考核及經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核掛扣，每年根據(jù)結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整授放權(quán)事項(xiàng)范圍及力度，逐步推動(dòng)資本運(yùn)作權(quán)力上移，產(chǎn)業(yè)發(fā)展責(zé)任下沉。
風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制是為了對(duì)下屬企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管，特別是對(duì)投資、發(fā)債等重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)進(jìn)行有效把控。
總體來看，加大授權(quán)放權(quán)力度是推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的重要方面。“兩類公司”既得到了政府與國(guó)資部門更徹底的授權(quán)放權(quán)，其下屬企業(yè)也因材施策得到集團(tuán)層面的授權(quán)放權(quán)，從而獲得了更市場(chǎng)化的靈活性與競(jìng)爭(zhēng)力，體現(xiàn)出“管資本”這一目標(biāo)的貫徹。
“兩類公司”的主要區(qū)別與管控特征
2022年7月22日，時(shí)任國(guó)務(wù)院國(guó)資委秘書長(zhǎng)、新聞發(fā)言人彭華崗在國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的發(fā)布會(huì)上表示，將繼續(xù)推動(dòng)改革不斷深化，加快培育，成熟一家，轉(zhuǎn)固一家，最終形成國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司和產(chǎn)業(yè)集團(tuán)三類企業(yè)功能鮮明、分工明確、協(xié)調(diào)發(fā)展的中央企業(yè)格局。
具體而言，“兩類公司”與產(chǎn)業(yè)集團(tuán)在功能目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)模式、投資領(lǐng)域、管控模式、運(yùn)作方式等方面存在著區(qū)別（見表3）。
通過對(duì)21家中央企業(yè)“兩類公司”的調(diào)研分析和研究總結(jié)，其治理管控可歸納為以下特征：一是明確管控定位：強(qiáng)總部、大產(chǎn)業(yè)。以股東的角色定位，著力提升投資與資本運(yùn)營(yíng)能力，更多關(guān)注國(guó)有資本的整體收益和控制力，引導(dǎo)企業(yè)追求發(fā)展質(zhì)量效益。二是抓住管控主線：完善公司治理、實(shí)施戰(zhàn)略型管控。在治理線上，積極落實(shí)習(xí)近平總書記“兩個(gè)一以貫之”重要論述，公司法人治理主體基本各司其職。在管控線上，加快優(yōu)化管控模式，將戰(zhàn)略管控和授權(quán)放權(quán)落實(shí)到位，構(gòu)建形成與戰(zhàn)略相匹配的管控模式。三是分層管控架構(gòu)：資本層—資產(chǎn)層—執(zhí)行層。19家央企國(guó)有資本投資公司均建立了“集團(tuán)總部資本層—業(yè)務(wù)單元資產(chǎn)層—運(yùn)營(yíng)單元執(zhí)行層”的三層管控架構(gòu)，簡(jiǎn)化縱向管理層級(jí)，提高管理效率。四是完善管控手段：優(yōu)化組織體系，優(yōu)化責(zé)權(quán)體系，優(yōu)化制度體系。上述特征對(duì)繼續(xù)深化試點(diǎn)及即將開展試點(diǎn)的國(guó)有資本投資公司具有參考意義，為加大在功能定位、布局結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場(chǎng)化運(yùn)作等方面的進(jìn)一步優(yōu)化提升提供了借鑒。
對(duì)央企產(chǎn)融結(jié)合平臺(tái)公司改革發(fā)展的啟示
黨的二十大報(bào)告指出，深化國(guó)資國(guó)企改革，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。從改革發(fā)展成果來看，“兩類公司”在“管資本”體制搭建、調(diào)結(jié)構(gòu)、提效率等方面取得了顯著成效。可以預(yù)見，將會(huì)有部分央企參照寶武集團(tuán)、中建材集團(tuán)的發(fā)展路徑，明確功能定位、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)，從產(chǎn)業(yè)集團(tuán)向國(guó)有資本投資公司轉(zhuǎn)型。對(duì)央企產(chǎn)融結(jié)合平臺(tái)公司來說，繼續(xù)推動(dòng)國(guó)企改革向更深層次挺進(jìn)，不僅是更好發(fā)揮金融平臺(tái)作用，支撐向國(guó)有資本投資公司轉(zhuǎn)型的迫切需要，也是貫徹落實(shí)上級(jí)各項(xiàng)決策部署，加快建設(shè)一流企業(yè)的必然要求，綜合分析國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)取得的成效，對(duì)下一步深化改革樹立了榜樣，提供了樣板，主業(yè)體現(xiàn)在六個(gè)方面，即“立足一個(gè)定位，優(yōu)化五個(gè)機(jī)制”。
（一）立足“管資本”定位，持續(xù)加強(qiáng)戰(zhàn)略型管控
一是要充分發(fā)揮產(chǎn)融結(jié)合平臺(tái)定位，進(jìn)一步推進(jìn)向“管資本”轉(zhuǎn)變。二是著力提升本部資本投資運(yùn)營(yíng)能力，加大主業(yè)產(chǎn)業(yè)投資，推動(dòng)國(guó)有資本與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合。三是推動(dòng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能下沉，劃清本部與平臺(tái)公司的權(quán)責(zé)邊界，切實(shí)堅(jiān)持以股東身份管理所投資的企業(yè)，從市場(chǎng)角度、用法律手段行使股東權(quán)利，尊重企業(yè)的獨(dú)立市場(chǎng)主體地位。
（二）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建有效制衡的公司治理機(jī)制
一是進(jìn)一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理的體制機(jī)制。健全完善黨委前置研究討論重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)決策機(jī)制，細(xì)化量化黨委前置研究討論重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序，提高前置研究討論重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)針對(duì)性、可操作性。二是優(yōu)化子企業(yè)治理主體決策機(jī)制，厘清子企業(yè)董事會(huì)權(quán)責(zé)清單、黨委會(huì)權(quán)責(zé)清單、經(jīng)理層權(quán)責(zé)清單，按照權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的要求，優(yōu)化完善“四會(huì)一層”的決策機(jī)制。
（三）有效行使法人職權(quán)，完善差異化授權(quán)放權(quán)機(jī)制
一是加強(qiáng)法人職權(quán)的有效行使。進(jìn)一步健全與上級(jí)單位委派董監(jiān)事的聯(lián)系溝通機(jī)制，落實(shí)上級(jí)單位作為股東對(duì)企業(yè)重大事項(xiàng)的知情權(quán)、參與權(quán)和表決權(quán)，暢通出資人意志表達(dá)，優(yōu)化股東事務(wù)管理。二是深化董事會(huì)職權(quán)落實(shí)。提高董事會(huì)規(guī)范運(yùn)作水平，針對(duì)落實(shí)董事會(huì)職權(quán)分類施策，開展落實(shí)董事會(huì)職權(quán)的評(píng)估，依法依規(guī)、務(wù)實(shí)高效調(diào)整優(yōu)化董事會(huì)職權(quán)范圍。建立健全有效的治理管控評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化治理管控的閉環(huán)管理。
（四）深化三項(xiàng)制度改革，健全創(chuàng)新市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制
進(jìn)一步加快擴(kuò)大健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革的覆蓋面和實(shí)施范圍，在經(jīng)理層的市場(chǎng)化選聘、契約化管理、績(jī)效考核和薪酬激勵(lì)機(jī)制、中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)投資容錯(cuò)機(jī)制等方面加大改革力度，按照“市場(chǎng)化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場(chǎng)化退出”的原則，深入推進(jìn)市場(chǎng)化選人用人機(jī)制改革，健全完善經(jīng)理層授權(quán)管理制度，形成責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的經(jīng)理層行權(quán)履職規(guī)則。
（五）進(jìn)一步加強(qiáng)評(píng)估考核，優(yōu)化治理管控評(píng)估機(jī)制
建立健全治理管控評(píng)估機(jī)制，形成治理管控閉環(huán)管理，促進(jìn)治理管控的進(jìn)一步優(yōu)化。上級(jí)單位對(duì)平臺(tái)公司治理管控的評(píng)估考核重點(diǎn)從功能定位、公司治理結(jié)構(gòu)、差異化管控模式、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革與創(chuàng)新、資本投資運(yùn)營(yíng)能力和風(fēng)險(xiǎn)防控、治理管控成效等方面爭(zhēng)取政策支持；平臺(tái)公司對(duì)管控企業(yè)治理管控的評(píng)估考核重點(diǎn)從功能定位、差異化管控和授權(quán)放權(quán)、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革與創(chuàng)新、治理管控成效、股東行權(quán)履職等方面進(jìn)行。
（六）增強(qiáng)大監(jiān)督體系合力，規(guī)范落實(shí)制約監(jiān)督機(jī)制
進(jìn)一步健全完善企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系和協(xié)調(diào)機(jī)制，著力整合各類監(jiān)督資源，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等的統(tǒng)籌銜接，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的“大監(jiān)督”工作格局，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，提高監(jiān)督效能，形成監(jiān)督合力，加強(qiáng)綜合監(jiān)督閉環(huán)體系。充分發(fā)揮信息化、智能化手段在大監(jiān)督體系中的基礎(chǔ)性作用，提高監(jiān)管精準(zhǔn)化、智能化水平，促進(jìn)公司治理體系和治理能力現(xiàn)代化。